El próximo 11 de octubre se cumplen 25 años desde que entró en vigencia la Ley N.º 27444 que aprueba la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) en el Perú. Siendo la distancia de un cuarto de siglo, es tiempo de mirar atrás para recoger los frutos que ya nos ha dado y dejar sentados los desafíos venideros.
Hace ya varios años, el profesor español Francisco Gonzáles Navarro definió el Derecho Administrativo como el derecho del poder para la libertad. El mismo espíritu se infundió en nuestra Constitución del 93 cuando dictó, en un extremo, que el poder emana del pueblo y quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones de la ley y, en otro extremo, que las resoluciones administrativas son susceptibles de impugnación en la vía jurisdiccional. Los años y las leyes fueron convirtiendo el papel en lo que hoy es una realidad: la Administración Pública peruana es una organización subordinada a ley y controlada por la jurisdicción. Mucho mérito asiste a la LPAG, como veremos ahora.
Antes del 2001, los esfuerzos por regular el poder tropezaban unos con otros en un caos de normas contradictorias. Es que, cada Administración establecía su propia regulación de permisos, licencias, sanciones y fiscalización. Las instituciones públicas imponían, por su peso e importancia, una regulación sectorial especial que se pretendía huérfana y autónoma dentro del Derecho Público. Por su parte, el control, que debía ser ejercido por un juez especializado en lo contencioso administrativo, caía en manos del juez común del fuero civil, laboral, mercantil u otro según la particularidad de la materia.
Es la LPAG con su pretensión de norma integral y codificadora que implanta en la comunidad jurídica la idea de un Derecho Administrativo como rama común y general que contiene un creciente número de especies o ramas sectoriales que siguen los postulados y estructuras mínimas que aquella contenga. De aquí se desprenden sus principales aportes: (i) estableció derechos mínimos y estructuras transversales para todos los procedimientos sancionadores y disciplinarios en la vía administrativa; (ii) estableció por primera vez las condiciones y supuestos en que cabe el ejercicio de la responsabilidad patrimonial contra la Administración; (iii) previó un procedimiento estandarizado para el otorgamiento de todo título habilitante, con plazos mínimos y máximos, figuras simplificadoras en favor del ciudadano como el TUPA y notables garantías ante la inactividad, como el régimen de silencios administrativos; (iv) incorporó el primer régimen general en normas de habla hispana sobre fiscalización administrativa y sus garantías jurídicas; y, sobre todo (v) definió principios generales del Derecho Administrativo con capacidad de orientar cualquier actuación administrativa.
La LPAG tiene pretensión de ser un verdadero código y camina a paso firme con la intención de consolidarse como la norma base del jurista para lidiar con el acto administrativo, el reglamento, los contratos y la actividad material de la Administración.
Es gracias a un aporte notable de la LPAG que el Derecho Administrativo peruano es un campo altamente competitivo y con debate jurídico de alta calidad. La LPAG llegó para formar parte de un marco base constituido por la Ley N.º 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva; la entonces vigente Ley N.º 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado; y la Ley N.º 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo (“LPCA”).
Mención individual para esta última que, con menos reflectores, también cumplirá sus 25 años de promulgación en algunos meses. Como la otra cara de la moneda, la LPCA es el complemento adjetivo de la LPAG. Mérito especial para ella pues, superando cualquier debate doctrinario, se preocupó más bien de otorgar plenas garantías al ciudadano frente al poder a través de: (i) incorporar como materia impugnable todo tipo de actuación administrativa, ya sean actos, omisiones, actividad material o actos internos sobre el personal; y, (ii) empoderar al juez de lo contencioso para no limitarse a revisar la actuación administrativa y declarar nulidades, sino tener la potestad de reconocer él mismo los derechos y adoptar medidas para hacerlo efectivo.
En un proceso que solo se consolida, el bloque mínimo descrito en el párrafo anterior inspiró que se sume la normativa destinada a fortalecer la calidad regulatoria de la Administración, diversos esfuerzos de simplificación administrativa y a seguir fortaleciendo la regulación del contrato público, hoy más eficiente que nunca. Esto no hubiera sido posible sin la creciente actividad de los Tribunales Administrativos y los oportunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, quienes resolución tras resolución fortalecen el carácter transversal de las estructuras y garantías mínimas de la LPAG. Sobre esto último ampliaremos en un artículo específico.
25 años nos da cuenta de una Ley madura, pero en plena juventud; y, como todo joven, tiene retos por delante. Auguramos muchos años más y, esperemos, estos vengan con el fortalecimiento de extremos aún en construcción: (i) el fortalecimiento del control jurisdiccional como natural garante ante la actuación administrativa y, como consecuencia de ello, (ii) hacer efectiva la garantía patrimonial del Estado; y, (iii) develar categorías que hoy campean en gran parte desreguladas como los actos de administración interna y la actividad material de la Administración, por decir algunas. Sobre esto también existirá una redacción particular posteriormente.
Demás está decir que es un anhelo de cualquier Ley adquirir la cualidad de añeja. Esto es prueba de que sus postulados han superado el reto del tiempo. Los cambios de la sociedad siguen reflejándose atemporalmente entre la redacción de sus artículos. El ciudadano y el empresario despliegan confiadamente sus libertades ante un marco de plena seguridad jurídica. Los jueces tienen la posibilidad de, a través de sus sentencias, alentar el desarrollo de las instituciones jurídicas plasmadas por el Legislador. Esta es la ruta que viene recorriendo y seguirá transitando la LPAG. En un país donde el vaivén político ha alcanzado a las normas, la LPAG es un oasis que atesorar.
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